Como a Autonomia do Banco Central Prejudica a Governabilidade do País?

Christian Velloso Kuhn

Economista e professor do Instituto PROFECOM

No dia 26 de agosto, o Supremo Tribunal Federal (STF) validou a lei que confere Autonomia ao Banco Central do Brasil (BACEN)[i]. O STF julgou um processo aberto pelo Partido dos Trabalhadores (PT) com o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), que apontava inconstitucional por dois motivos. O primeiro é relativo ao seu rito de aprovação, uma vez que o projeto, de interesse do presidente Bolsonaro, partiu do Congresso e não do governo federal. O segundo se refere à redução das funções do Estado nas atividades de fiscalização da atividade econômica. Numa votação de 8 a 2, a maioria dos ministros do STF refutou a tese de vício de iniciativa e da inconstitucionalidade do projeto.

No dia seguinte, tive a oportunidade de debater na TV com outros dois economistas sobre as repercussões do projeto[ii]. Ainda que apresente pontos positivos, no geral, argumentei que é uma iniciativa prejudicial tanto ao governo, quanto ao povo brasileiro. Vamos analisar cada item.

Previamente, é importante se fazer uma distinção entre autonomia e independência do Banco Central. A autonomia se trata da permissão que o Banco Central escolha os instrumentos de política monetária (taxa de juros, emissão de moeda, compra e venda de títulos públicos, etc.) para atingir, por exemplo, a meta de inflação, obrigação do BACEN no Brasil desde 1999. Já a independência é quando, além da liberdade de escolha dos instrumentos, o Banco Central também institui o nível da meta de inflação[iii]. Como a lei aprova apenas a autonomia do BACEN, a meta de inflação continuará sendo definida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), formado pelo Ministro da Economia (que preside o conselho), o Presidente do Banco Central e o Secretário Especial de Fazenda do Ministério da Economia.

É relevante ressaltar que, na prática, o BACEN já tinha essa autonomia na escolha dos instrumentos de política monetária, só não estava regulamentada por lei. Uma justificativa dos defensores do projeto é que essa regulamentação inibiria situações em que o presidente da República critica publicamente, por exemplo, o nível da taxa de juros SELIC, ou até mesmo tenta interferir na decisão, que hoje é realizada pelo Conselho de Política Monetária (COPOM)[iv]. Um exemplo dado pelos entusiastas da necessidade da autonomia é no Governo Dilma, quando a votação do COPOM pela decisão de manter a taxa de juros teria sido questionada de ingerência por parte da presidente[v].

Nos prós do projeto, além de se restringir apenas à autonomia, destaca-se a instituição do duplo mandato. Até então, desde a instituição da meta de inflação em 1999, o BACEN apenas perseguia o controle inflacionário, sem ter o dever de buscar equilibrar outras variáveis macroeconômicas, como PIB e taxa de desemprego. Com a nova lei, o Banco Central, não obstante permanecerá com a responsabilidade de “assegurar a estabilidade de preços” terá a inclusão de outros três objetivos, a saber: i) “zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro”; ii) “suavizar as flutuações do nível de atividade econômica” e iii) “fomentar o pleno emprego”[vi].

Nas reuniões do COPOM, é possível perceber na leitura das atas que os três objetivos supracitados já faziam parte das análises do conselho. Contudo, a estabilidade de preços se manterá como o objetivo principal, relegando aos demais objetivos um caráter secundário. Isto é, mesmo o ponto positivo de destaque do projeto apresenta ressalvas.

Alguns argumentos dos apregoadores da autonomia do BACEN são passíveis de crítica. Um deles é que as decisões se restringirão tão somente a critérios técnicos e monetários. Esquecem-se de que o nível da taxa de juros, ou de qualquer outro instrumento que impacta diretamente no mercado de oferta e demanda de moeda, faz parte da política monetária, que por sua vez obedece as diretrizes da política econômica de um governo. Tais diretrizes geralmente são pautadas por um programa de governo, e quiçá por um plano de desenvolvimento (como o Plano de Metas do Governo JK), de crescimento (o PAC do Governo Lula) ou de estabilidade (o Plano Real nos Governos Itamar Franco e FHC).

Logo, se o COPOM definir o nível da taxa de juros com base apenas em critérios técnicos e monetários, em dissonância com o programa ou plano de governo, pode estar agindo em contrário aos seus objetivos ou até mesmo o comprometendo. Para se dar um exemplo, tanto o Plano de Metas de JK, como o PAC de Lula, assim como outros planos de crescimento e desenvolvimento, requereram recursos para financiamento de investimentos. Uma elevação acentuada e rápida da taxa de juros acaba não só encarecendo o crédito para investimento na produção, como também tornando menos atrativos e rentáveis projetos de instalação e ampliação da capacidade produtiva de fábricas. O impacto sobre o crédito para o consumidor não pode ser menosprezado.

Alguém pode sugerir que se o presidente e a diretoria do BACEN estiverem em falta de sintonia com o governo, no limite, podem ser substituídos. Ocorre que há outro regramento da lei que restringe a capacidade do governo de realizar esse tipo de ajuste. O mandato do presidente e dos diretores do BACEN será de quatro anos, todavia, desconcatenado com o mandato da gestão do presidente da República. Assim, a atual equipe da direção do BACEN pode se manter a mesma não somente até o final do mandato do presidente Bolsonaro, como também até os primeiros dois anos do próximo mandatário da presidência do país. Por conseguinte, no caso de ser eleito um presidente com plano de governo de orientação ideológica diferente do atual (progressista ou desenvolvimentista), precisará passar a primeira metade do seu mandato com uma diretora colegiada no BACEN atuando em rumo diverso.

Outro ponto importante é que, se por um lado, a diretoria do BACEN terá mais autonomia, o Ministro da Economia perde na mesma proporção a sua própria para empregar a política monetária. Uma questão relevante sobre esse ponto é que não está claro que o BACEN zelará pelo equilíbrio fiscal das contas públicas. Caso o COPOM decida por elevar a taxa de juros, tal medida poderá recrudescer o déficit fiscal do governo, elevando o montante de juros pagos relativos à dívida pública.

Ademais, o presidente do BACEN perderá o seu status de ministro e não responderá mais ao presidente da República. Isso porque o próprio BACEN deixará de ser vinculado ao Ministério da Economia, funcionando como uma autarquia em regime especial. Portanto, o projeto não é para conferir autonomia ao Banco Central tão somente para gerir os instrumentos de política monetária, mas de autonomia ao próprio governo, principalmente na primeira metade do seu mandato.

Um questionamento que pode ser feito é qual a necessidade e prioridade desse projeto. Segundo um estudo sobre o grau de independência dos Bancos Centrais[vii], o Brasil figurava em 7º lugar de 25 países selecionados. Um detalhe importante, a aplicação dessa pesquisa foi antes da nova lei. Claramente, uma vez que o Brasil aparece muito pior colocado em outros rankings (como IDH, educação, corrupção e infelizmente no número de casos e mortes por COVID-19), percebe-se que não havia qualquer premência para a aprovação desse projeto, frente a tantas outras necessidades mais relevantes para o país.

Aliás, há de se indagar por que o BACEN merece mais autonomia para tomar decisões estritamente por critérios técnicos, e o mesmo não se faz necessário em outras instituições do aparelho estatal? Por exemplo, se a ANVISA tivesse maior autonomia, será que não teríamos tido testes e vacinas pra COVID-19 mais rapidamente e em maior quantidade? Mais inspeções teriam sido realizadas logo no início que a epidemia se instalou no país e a doença poderia ter sido mais bem controlada? E se o Ministério da Saúde tivesse mais autonomia, não definiria ações mais contundentes e orientadas de distanciamento social, uso de máscaras e álcool em gel? A importância da Economia está acima da Saúde? Infelizmente, são perguntas retóricas e todos sabemos as respostas.

A adicionar ao debate sobre a autonomia do BACEN, outra pergunta relevante é se se estende ao mercado financeiro. Uma vez que vários presidentes e diretores do banco já foram oriundos do setor financeiro (e inclusive o atual Ministro da Economia), será que suas decisões serão autônomas frente aos interesses das instituições privadas desse mercado? Não estarão mais sujeitos a lobbies e outros tipos de captura? O projeto, idealizado por pessoas que demonizam o setor público e santificam o setor privado, obviamente, é omisso a essas questões.

Finalmente, conclui-se que a autonomia do BACEN não era um projeto que merecesse tanta urgência de aprovação, e seus supostos benefícios são muito pequenos frente aos seus possíveis riscos e prejuízos. Pode-se citar tanto o comprometimento da governabilidade do poder executivo, como a conferência de mais poder a uma instituição concentrada prioritariamente na estabilidade de preços, enquanto problemas atinentes à atividade econômica, como crescimento do PIB ou geração de emprego e renda, permanecerão sob responsabilidade maior do governo federal, porém, com menor autonomia e controle sobre a política monetária e, consequentemente, a política econômica como um todo. No médio prazo, é possível que tenhamos menos inflação, mas acompanhada de menos renda e emprego.

[i] https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2021/08/26/julgamento-stf-autonomia-bc.htm. [ii] Programa Cruzando as Conversas, da RDC TV: https://youtu.be/HFqLEpIKwxs. [iii] Ver CROCCO, M. A., JAYME JÚNIOR, F. G. Independência e autonomia do Banco Central: mais sobre o debate. In: PAULA, J. A. (Org.) A economia política da mudança: os desafios e os equívocos do início do governo Lula. Belo Horizonte: Autêntica, 2003. p. 123-138. [iv] O COPOM é formado pelo presidente e os diretores do Banco Central do Brasil, que se reúnem periodicamente para decidirem se mantém, aumentam ou diminuem a taxa de juros SELIC, bem como se com ou sem viés de alta ou baixa. Para mais, ver https://www.bcb.gov.br/controleinflacao/copom. [v] https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,apos-mudanca-de-discurso--banco-central-mantem-taxa-de-juros-em-14-25,1823613. [vi] Para mais detalhes sobre o que muda com o projeto de autonomia do BACEN, ver https://www.bcb.gov.br/detalhenoticia/517/noticia. [vii]http://www.igidr.ac.in/conf/money/mfc_08/Measuring%20Central%20Bank%20Independence...%20Jiji%20J.%20Mathew.pdf.