O combustível no Brasil é caro?

Felipe Lins

Engenheiro Mecânico pela UFPE com especialização em Engenharia Submarina

Vídeo Teaser: "O Combustível no Brasil é caro?"

O início de 2021 tem sido bastante turbulento na indústria de Óleo e Gás brasileira. Rumores de uma possível reedição da traumática greve dos caminhoneiros têm agitado os bastidores políticos e reacenderam debates antigos: o da política de preços da Petrobras e o dos impostos cobrados sobre os combustíveis.

A precificação de combustíveis vendidos nas refinarias da Petrobras mudou significativamente em 2016 no governo Temer, a partir da paridade de importação. Nesta modalidade, o preço do combustível é definido com base no do mercado internacional acrescido dos custos de importação, como fretes e taxas¹.

Setores ligados ao “mercado” cobram a manutenção dessa política, a princípio visando maximizar lucros por litro de combustível vendido, mesmo implicando em perda de fatia de mercado para importadores. Colocam a culpa do alto valor dos combustíveis na carga tributária, especialmente do ICMS. Já setores que enxergam na estatal um papel estratégico, cobram que os preços sejam praticados de acordo com os custos nacionais, sem vinculação direta com o preço do petróleo nem com o dólar, visto que a empresa é verticalizada e o Brasil é autossuficiente em petróleo.

Antes de julgarmos quais caminhos a serem tomados para a questão dos combustíveis no Brasil, cabem aqui algumas considerações. Primeiramente, qual origem dos sucessivos aumentos dos derivados de petróleo nos últimos meses, do preço na refinaria, dos impostos ou da margem dos revendedores (postos e distribuidoras)? Os combustíveis no Brasil realmente são tão caros em relação ao resto do mundo? E como outros países autossuficientes em petróleo lidam com a precificação desses produtos?

A Figura 1 mostra o histórico de 2002 a 2021 dos preços da gasolina e diesel na refinaria (com impostos federais), do barril de petróleo (já convertido em reais para levar em conta o efeito do câmbio) e, a partir de 2004, o preço dos combustíveis nos postos – todos esses preços comparados com os valores apresentados em outubro de 2016, quando efetivamente iniciou a política de reajustes diários de preços com paridade de importação.

Figura 1 - Variação dos combustíveis e petróleo em relação aos seus valores em reais em out/2016 (Fonte: ANP² ³)

O gráfico mostra que a variação dos combustíveis revendidos (linhas escuras e finas) acompanhou as variações dos combustíveis na refinaria (linhas claras e mais grossas). Logo, a margem dos revendedores e distribuidores não foi significativamente alterada ao longo da série de dados. O que salta aos olhos é a diferença no comportamento dos preços antes e depois de outubro de 2016. Percebe-se que até a mudança na política da Petrobras, os combustíveis tinham valor mais previsível e com menor volatilidade. Em seguida, passaram a variar conforme o preço do barril de petróleo em reais, mostrado na curva preta.

Por fim, os tributos se dividem basicamente nos federais (CIDE2, PIS/PASEP, Cofins) e nos estaduais (ICMS). Os tributos federais são cobrados com um percentual sobre o preço dos combustíveis na refinaria. Já os estaduais são cobrados com base no preço ao consumidor, ou seja, variam não só conforme os preços das refinarias, mas também de acordo com o custo da distribuição e revenda.

Como os dados mostram que a margem da distribuição e revenda se manteve estável, é possível associar que a origem das flutuações de preço são as das refinarias, mas que essa parcela não é a única responsável. Se a gasolina na refinaria passa de R$2,00 a R$2,20, um aumento de 10%, é esperado que o combustível nos poços que custava R$4,20 não aumente apenas 20 centavos, mas um valor intermediário entre os 20 centavos e 10%. O oposto também é verdade: uma diminuição de 20 centavos no preço na refinaria implicaria numa redução maior para o consumidor final, pois as parcelas de distribuição e tributos historicamente mantêm as margens proporcionais.

A Figura 2 ilustra as duas épocas separadas pela mudança na política de preços da Petrobras. Percebe-se que, com a recuperação do barril de petróleo em dólar e a desvalorização do real, o preço do petróleo atinge a máxima histórica em reais, superando os níveis da greve dos caminhoneiros. Com isso, os combustíveis também atingem o recorde histórico.

Figura 2 - preços dos combustíveis e petróleo em reais (a) antes e (b) depois da nova política de preços da Petrobras (Fonte: ANP ² ³)

Já na Figura 3 é possível perceber que esse aumento expressivo do barril de petróleo em reais deriva não é um superaquecimento do mercado internacional, mas por efeitos de câmbio, gerado pela desvalorização da moeda brasileira. É o típico cenário de inflação cambial se manifestando, que também se verificou no aumento do arroz e do óleo de soja recentemente.

Figura 3 - Variação do barril de petróleo em dólar, em real, e taxa de câmbio

Conclui-se que a escalada de preços da gasolina e do diesel definitivamente não deriva de mudanças tributárias muito menos um eventual “cartel” de revendedores.

Agora, avaliemos o cenário internacional. Será que esse aumento no Brasil é desproporcional e não está alinhado com as melhores práticas internacionais?

Responderemos esta questão usando três abordagens. Na primeira, compararemos o valor de revenda dos combustíveis nos diversos países do mundo em dólar. Em seguida, faremos um ajuste para compensar o poder de compra e retirar distorções cambiais (através da Paridade por Poder de Compra do FMI [6][7]). Por fim, compararemos apenas os países autossuficientes em petróleo e derivados (dados da CIA [8]).

Tabela 1 - Posição do Brasil de acordo com o preço dos combustíveis dentre 152 países [4][5][6][7]

A Tabela 1 mostra o Brasil comparado num total de 152 países estudados. Percebe-se que, sem realizar o filtro de países autossuficientes, estamos entre os 35% de países que cobram o preço mais baixo da gasolina e entre os 25% do diesel. No entanto, quando ajustamos pelo poder de compra, figuramos apenas entre os 45% (perto da mediana) na gasolina e 30% no diesel. Isso leva a pensar que o país não cobra, afinal, preços tão distintos do resto do mundo.

No entanto, filtrando apenas países autossuficientes em petróleo e derivados, ou seja, que exportam mais petróleo e derivados do que importam, nossa posição é bem pior, como mostra a Tabela 2.

Tabela 2 - Posição do Brasil de acordo com o preço dos combustíveis dentre 31 países autossuficientes em petróleo e derivados [4][5][6][7][8]

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Entre 31 países autossuficientes estudados, estamos entre os 26% que cobram mais caro na gasolina e entre os 42% (por paridade) ou 35% (preço absoluto) que cobram mais caro no diesel.

Para se ter uma ideia, se estivéssemos na média (50%) dos países exportadores, o preço do combustível deveria ser R$2,99 para a gasolina e R$3,09 para o diesel. Em contrapartida, os valores pesquisados em fevereiro estavam em R$5,03 para a gasolina e R$3,96 para o diesel.

Mas afinal, qual seria então o modelo ideal para atingirmos preços mais baixos na bomba? Por que não simplesmente retornar a política de preços antiga e vender o combustível de acordo com o preço interno?

Para garantir que a Petrobras continue sendo uma empresa saudável, uma eventual mudança na política de preços não poderia ser desassistida de outras mudanças na regulamentação do petróleo no Brasil. Remontando ao início da cadeia produtiva: quando a ANP coloca um bloco exploratório em leilão a Petrobras não tem quaisquer vantagens sobre as demais operadoras multinacionais.

Além de pagar o bônus de assinatura, no leilão do bloco, as empresas ainda precisam pagar royalties, participação especial (nos casos de concessão) e destinar um percentual pré-acordado do lucro para a União Federal. A Petrobras a princípio não teria nenhum benefício em todos estes custos para vender os combustíveis num preço mais baixo. Desta forma, como exigir que a Petrobras compita com as multinacionais para explorar novos campos se é “obrigada” a praticar preços mais baixos de venda dos combustíveis? Na prática isso aumentaria a participação de multinacionais na exploração e produção do petróleo brasileiro, e nossa autossuficiência poderia rapidamente deixar de existir.

Além disso, a Petrobras é uma empresa de capital misto, em que o Brasil possui apenas 36,75% das ações totais. Sendo uma empresa com investidores privados, é necessário respeitar algumas regras de empresas de capital aberto e ter em seu estatuto regras claras de seu funcionamento. Uma forma de mudar a política de preços seria incluir no estatuto da empresa, “gatilhos” que limitassem repasses das variações do preço do barril e do câmbio, garantindo um lucro mínimo. Outra forma, proposta por Carlos Campani na Valor Investe sugere operações no mercado futuro para reduzir a volatilidade dos preços internos. No entanto, vale destacar que essa operação incorre em custos e que em momentos de baixa no preço internacional a Petrobras poderia perder mercado para importadores.

Há a necessidade de um debate profundo na sociedade brasileira para concluir qual é o verdadeiro papel da Petrobras. Deve-se discutir se ela deve atuar como uma empresa privada, como ocorre hoje, ou como um instrumento de desenvolvimento do país. Neste último caso, deixando claro quais serão os mecanismos para que seja sustentável economicamente, ou que o governo recompre as ações para não precisar dar satisfações ao mercado. Também seria necessário rever as leis do petróleo: se a Petrobras presta um serviço ao país, faz sentido ela competir de forma igual com multinacionais?

O debate é amplo e complexo. As soluções não passam por pequenas canetadas. É preciso encaixar o papel da Petrobras num projeto de país, e então definir suas diretrizes. O que não pode seguir é um modelo indefinido.

1 - Petrobras - Fatos e Dados - Adotamos nova política de preços de diesel e gasolina

2- Preços de produtores e importadores de derivados de petróleo — Português (Brasil) (www.gov.br)

3 - Série histórica do levantamento de preços de revenda — Português (Brasil) (www.gov.br)

4 - Gasoline prices around the world, 22-Feb-2021 | GlobalPetrolPrices.com

5 - Diesel prices around the world, 01-Mar-2021 | GlobalPetrolPrices.com

6 - World Economic Outlook (October 2020) - GDP, current prices PPP (imf.org)

7 - World Economic Outlook (October 2020) - GDP, current prices (imf.org)

8 - Countries - The World Factbook (cia.gov)

ANEXO: Levantamento de preço de combustíveis no mundo