O Mito da Empresa Privada Eficiente: O Mantra do Mercado

Christian Velloso Kuhn

Economista e professor do Instituto PROFECOM

Na semana passada, a Câmara Federal aprovou a Medida Provisória que libera a capitalização e privatização da Eletrobras[i]. Dentre os argumentos favoráveis para essa iniciativa, o líder do governo na Câmara, Ricardo Barros (PP-PR), contrapõe a estimativa de que a MP repercuta com elevação da tarifa de energia elétrica: “Isso é uma falácia. Pelo contrário, teremos mais investimento, mais geração de empregos, mais competência no sistema e, obviamente, teremos mais capacidade de atender, com a capitalização da Eletrobras, inúmeros locais onde hoje é difícil o acesso da energia”[ii]. Mas um fator é recorrente nos artigos dos defensores da privatização: “A desestatização da Eletrobras é bem-vinda há muito tempo. Muitos estudos comprovam como a ocupação da estatal por políticos e seus aliados tem prejudicado a eficiência da empresa e destruído valor econômico para os contribuintes brasileiros” [iii][grifos meus].

As consequências da privatização da Eletrobras já foram analisadas em um artigo anterior publicado na Coluna de Economia do We Coletivo[iv], bem como por outros autores[v]. Mas um aspecto que pode também ser mais e melhor explorado é no que tange sobre a eficiência das estatais vis-à-vis a das empresas privadas, como no artigo dos diretores do Instituto Acende Brasil, cujo trecho foi supracitado.

Primeiramente, cabe uma distinção dos diferentes conceitos de eficiência aplicados a empresas. A sua forma mais abrangente é a eficiência econômica. Uma empresa pode ser considerada economicamente eficiente se conseguir, concomitantemente, maximizar seu lucro, minimizar seus custos e proporcionar a máxima satisfação aos seus clientes[vi]. Do conceito de eficiência econômica, derivam-se outros dois tipos de eficiência: produtiva e alocativa[vii]. A eficiência produtiva é obtida quando se minimiza desperdícios, isto é, a capacidade de maximizar a produção até o limite permitido do emprego dos insumos. De outra sorte, a eficiência alocativa, como o próprio termo é autoexplicativo, é atingida com a otimização da alocação dos recursos econômicos disponíveis durante a produção. A eficiência produtiva pode ser subdividida em: (1) Eficiência Técnica: mede quanto da eficiência da produção se deve a fatores técnicos ou de engenharia; (2) Eficiência de Escala: mede quanto da eficiência da produção se deve a fatores econômicos ou de escala[viii].

Outra ótica relevante é quanto ao tipo de bem ou serviço que a empresa fornece. Alguns bens satisfazem o princípio da exclusão, que nada mais é quando um indivíduo consome um determinado bem que ele pagou para obtê-lo. Caso outro indivíduo quiser adquiri-lo, será excluído porque não pagou por ele. Os bens que atendem ao princípio de exclusão são ditos de bens de consumo rival[ix], pois ao ser consumido por um indivíduo, exclui automaticamente o consumo por outros indivíduos. São bens oferecidos geralmente pelo setor privado, como bebidas, alimentos, móveis, etc.

Por outro lado, existem bens que não atendem ao princípio da exclusão, pois o consumo de um indivíduo não reduz a quantidade a ser consumida pelos demais indivíduos. São bens de consumo não-rival, que é o caso dos bens públicos “puros”[x], como a defesa nacional ou iluminação pública. Por esse motivo, requerem que sejam atendidos exclusivamente pelo poder público. Porém, existem bens públicos que podem satisfazer o princípio da exclusão quando é saturado o seu consumo. São os chamados bens de consumo coletivo[xi], como praias e parques.

Há também os bens semipúblicos ou meritórios[xii], que satisfazem o princípio da exclusão, mas podem ser tanto oferecidos pelo setor privado quando pelo Estado, geralmente o primeiro complementando o segundo. Exemplos são educação, saúde e segurança. Finalmente, existem os Serviços de Utilidade Pública[xiii], que não são tão essenciais quando serviços públicos como a defesa nacional, podendo ser prestados diretamente ou por delegação do poder público (que nesse caso é responsável pela sua provisão), como transporte coletivo, eletricidade, telefonia e rodovias.

Desse modo, quando se compara o desempenho das estatais versus das empresas privadas, requer-se que se defina qual dos conceitos de eficiência está se empregando e qual o tipo de bem ou serviço que é ofertado. No caso das estatais, não cabe comparar apenas a sua lucratividade com as empresas privadas, pois a sua finalidade não se restringe a esse fim. Além disso, o lucro de uma estatal beneficia o seu detentor, o Estado, ou seja, melhora os resultados dos cofres públicos, benefício estendido a toda população. Já o lucro de uma empresa privada só beneficia os seus acionistas, sob a forma de aumento dos seus dividendos, portanto, um número muito menor de beneficiados diretamente. O mais importante é observar se uma empresa (estatal ou privada) é eficiente economicamente, isto é, consegue obter lucro máximo, com o mínimo de custos e, ao mesmo tempo, maximizar a satisfação de seus clientes com oferta de bens ou serviços da melhor qualidade.

O cotejo de empresas de diferentes setores é totalmente inadequado. Uma empresa privada que oferece um bem de consumo rival, em tese, tem mais liberdade para definir seu preço e quantidade oferecida, enquanto uma estatal que oferta um serviço de utilidade pública, por vezes, tem a obrigação de atender a totalidade de seu mercado e sua tarifa regulada, como no segmento de distribuição de energia elétrica ou na concessão de uma rodovia.

Quando são apontadas as razões para ineficiência ou desvantagens das estatais, é comum a citação dos seguintes motivos:

As críticas ao emprego de empresas estatais ao nível da firma (eficiência microeconômica) podem ser resumidas em três linhas i) por serem estruturas estatais, as empresas públicas possuem maior rigidez e custos mais elevados, sobretudo custos de pessoal; ii) em grande parte delas a alta administração está vinculada aos mandatos governamentais, e, portanto, é influenciada pelos ciclos políticos. Nesse sentido, pode haver um conflito de interesses entre os acionistas (a sociedade) e os gestores e representantes do governo (problema de agência); iii) estão sujeitas a corrupção, pois se assume que os responsáveis pela administração não estão necessariamente empenhados na maximização do lucro, e, assim, são suscetíveis a busca por vantagens pessoais em detrimento de uma melhor performance das empresas (rent seeking)[xiv].

Quanto à primeira crítica, os autores reconhecem que as licitações engessam e limitam a capacidade de redução de custos das estatais. Todavia, relativamente aos custos de pessoal, a comparação dos valores arcados nessa rubrica pelas empresas privadas apresenta inadequações metodológicas, “decorrente da heterogeneidade do funcionalismo público e das incompatibilidades comparativas entre diferentes cargos do setor privado e público”[xv].

Já a respeito da corrupção, Teixeira e Weiss bem contra argumentam que a corrupção não se restringe a uma prática ilícita cometida apenas por agentes públicos, haja vista que geralmente envolve a participação de corruptores pertencentes ao setor privado, exercendo corrupção ativa. Nesse caso, não somente as estatais estão sujeitas a ilicitudes, mas as empresas privadas igualmente como corruptoras, bem como são responsáveis por fraudes, evasão fiscal e sonegação. Segundo dados da Sinprofaz[xvi], somente a sonegação respondeu por uma perda de arrecadação na ordem de R$ 562 bilhões de janeiro a novembro do ano passado, o que é equivalente a mais de sete vezes ao valor estimado com a corrupção, de acordo com Teixeira e Weiss.

A consideração das ilicitudes supracitadas é por demais relevante no comparativo do desempenho de empresas privadas versus estatais, as quais não costumam aparecer nas análises de eficiência. Ademais, existem outras falhas de mercado[xvii], como: a) poder de mercado: concentração excessiva, com formação de poucos (oligopólio) ou apenas um (monopólio) ofertante; b) informações assimétricas: consumidores sem acesso a informações de preços e qualidades de bens ou serviços, ou produtores que ofertam em demasia ou aquém da demanda por determinados produtos, resultando em ineficiência do mercado; c) externalidades: efeitos indiretos a terceiros provocados por uma atividade de produção ou o consumo de um bem, podendo ser positivos ou negativos; d) bens públicos: como já explicado anteriormente, é uma mercadoria ofertada a baixo custo e que não possui rivalidade em seu consumo.

As estatais podem ser usadas para corrigir todas as falhas de mercado supramencionadas, com exceção das informações assimétricas. Mais um fator desconsiderado nas análises comparativas de eficiência entre empresas privadas e estatais. Outra questão importante, levantada por Teixeira e Weiss, é a relevância do uso das estatais sob o ponto de vista macroeconômico, como a indução dos investimentos privados via elevação das inversões públicas (principalmente em épocas de recessão); auxiliar na geração de divisas em setores exportadores; e participação em projetos de elevada incerteza, como de produção de novas tecnologias, os quais exigem um prazo longo para retorno do investimento exigido. A contribuição histórica das estatais para o desenvolvimento econômico é outro fator que não pode ser descartado.

Por último, cabe ressaltar que estatais, por vezes, são destaques em premiações, ficando a frente de empresas privadas. A COPEL (distribuidora do Paraná), por exemplo, foi reconhecida como uma das melhores distribuidoras de energia elétrica da América Latina e do Caribe em 2020[xviii]. A própria Eletrobras, objeto de desejo para privatização pelo Governo Bolsonaro, recebeu 11 prêmios e reconhecimentos no ano passado, ficando a frente de várias empresas do setor elétrico[xix]. Em igual período, os Correios, estatal secular brasileira, também alvo de ser alienada, recebeu reconhecimento internacional por seu desempenho operacional em 2019[xx].

Concluindo, há uma crença infundada de que as empresas privadas são inerentemente mais eficientes do que as estatais, o que não é comprovado em estudos setoriais, e tampouco as comparações dos privatistas respeitam critérios metodológicos mínimos, como considerar empresas fornecedoras do mesmo tipo de bem e serviço, ou pertencentes ao mesmo setor. Essa crença, de tão insistentemente proferida, tornou-se um dogma, um mantra dos privatistas do mercado (sobretudo financeiro). É uma das tantas falácias pronunciadas em entrevistas superficiais de ditos analistas de mercado e certos economistas do mainstream, que ganham visibilidade em alguns canais da mídia tendenciosos, financiados por quem paga para sustentar esses discursos manipuladores, carentes de comprovação científica e empírica.

[i] https://www.wecoletivo.com/post/privatizacao-da-eletrobras. [ii] https://www.poder360.com.br/congresso/camara-aprova-mp-da-capitalizacao-da-eletrobras/ [iii] https://acendebrasil.com.br/artigo/desestatizar-a-eletrobras-sem-privatizar-a-politica-energetica/. [iv] https://www.wecoletivo.com/post/privatiza%C3%A7%C3%A3o-da-eletrobras-e-a-desestrutura%C3%A7%C3%A3o-do-setor-el%C3%A9trico-brasileiro. [v] https://www.nexojornal.com.br/colunistas/tribuna/2021/Tr%C3%AAs-consequ%C3%AAncias-negativas-da-venda-da-Eletrobras e https://www.ufrgs.br/fce/a-venda-da-eletrobras-na-contramao-do-futuro/. [vi] TAUILE, J.R.; DEBACO, E.S. (2002). Autogestão no Brasil: a viabilidade econômica de empresas geridas por trabalhadores. Artigo apresentado no VII Encontro Nacional de Economia Política. Anais, Curitiba, 2002. [vii] AZAMBUJA, A.M.V. Análise de eficiência na gestão do transporte urbano por ônibus em municípios brasileiros. Tese (doutorado), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Florianópolis, 2002. [viii]https://www.researchgate.net/publication/257397765_Conceitos_Basicos_de_Analise_de_Eficiencia_produtiva. [ix] EQUIPE DE PROFESSORES DA USP. Manual de Economia. 5ª edição. Editora Saraiva. 2004. [x] Idem. [xi] Ibidem. [xii] Ibidem. [xiii]https://www.esquematizarconcursos.com.br/artigo/classificacao-dos-servicos-publicos. [xiv] https://sul21.com.br/noticias/2021/06/empresas-estatais-da-perspectiva-individual-a-coletiva-por-gustavo-teixeira-e-mauricio-andrade-weiss/. [xv] Idem. [xvi] https://www.sinprofaz.org.br/noticias/presidente-do-sinprofaz-concede-entrevista-ao-jornal-o-povo/. [xvii] PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia. 6ª ed. São Paulo, SP: Pearson Education do Brasil, 2005. [xviii]https://www.copel.com/hpcweb/copel-e-reconhecida-entre-as-melhores-da-america-latina-e-caribe/. [xix] https://eletrobras.com/pt/Paginas/Premios-e-Reconhecimentos.aspx. [xx] https://correiosdobrasilfuncionarios.blogspot.com/2020/07/correios-recebe-premio-por-excelencia.html.