Teto dos Gastos Públicos: Menor Crescimento Econômico e Maior Desigualdade Social

Christian Velloso Kuhn

Economista e professor do Instituto PROFECOM

Às vésperas de completar cinco anos, quando fora aprovado em outubro de 2016 (e sancionado em dezembro daquele ano), o Teto dos Gastos Públicos se mostrou um mecanismo eficaz para controlar o aumento das despesas, todavia, bastante ineficiente dado os seus “efeitos colaterais” na economia[i]. O cumprimento do teto nesse período se deu por meio da forte e gradativa redução no volume dos investimentos públicos, contribuindo negativamente para o estímulo e a retomada do crescimento econômico após a recessão de 2015-2016.

A regra desse mecanismo é estabelecer um valor limite para o governo gastar em um determinado ano, o qual não pode ultrapassar o montante despendido no ano anterior, com correção monetária pelo índice de inflação oficial (IPCA) de igual período. As despesas consideradas no teto da administração pública federal são as obrigatórias (educação, saúde, previdência, etc.) e as discricionárias, que são a cargo de decisão da gestão do governo federal, como despesas de custeio (materiais e serviços) e de capital (investimentos). Ficam de fora desse limite as despesas com juros da dívida pública federal.

Há quem afirme que os gastos tenham sido mais controlados com o estabelecimento do teto, haja vista que se em 1997, representava 14% do PIB, em 2016 teria saltado para 20%, e atualmente está se mantendo em 19%[ii]. Cabem algumas ressalvas. Primeiramente, utilizar a métrica da razão dos gastos sobre o PIB para o ano de 2016 gera uma distorção, haja vista a forte queda do denominador naquele ano (-3,3%). E ter se mantido em média, nos últimos cinco anos, apenas um ponto percentual (p.p.) abaixo do seu pico em 2016, demonstra que não refletiu tanto impacto assim sobre o controle dos gastos em geral, permanecendo cinco p.p. acima do nível de 1997. Aliás, considere-se que, nesse ano em particular, ainda inexistia o pilar da meta de superávit primário que compôs o tripé macroeconômico (junto com câmbio flutuante e meta de inflação) a partir de 1999, nem a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000, ambos instrumentos predecessores com objetivo comum de impor controle de gastos públicos e mais higidez fiscal.

Outro argumento dos defensores do Teto dos Gastos foi o retorno do crescimento econômico após a vigência desse mecanismo. Se no biênio 2015-2016, tivemos uma recessão de duas quedas sucessivas do PIB (-3,5% e -3,3%, respectivamente), nos três anos seguintes, as taxas foram ligeiramente positivas (1,3% em 2017 e em 2018, e 1,1% em 2019). Esse argumento é passível de críticas de ordem teórica e prática.

Primeiramente, para acreditar que o Teto dos Gastos tenha corroborado para o retorno do crescimento econômico, é preciso confiar em duas teorias econômicas controversas. Uma é no efeito deslocamento (crowding-out) dos investimentos públicos, que sendo reduzidos, abririam mais espaço para a elevação dos investimentos privados na produção (SANDRONI, 2003, p. 143)[iii]. Ocorre que essa teoria apregoa o inverso do que predizia Keynes: os gastos públicos (inclusive investimentos) exercem um efeito anticíclico, pois em períodos de recessão ou desaquecimento da economia, expandem a demanda agregada e, consequentemente, a renda (efeito multiplicador keynesiano de gastos), estimulando positivamente os investimentos produtivos do setor privado.

Outra teoria contestável apregoada, implicitamente, pelos defensores do Teto dos Gastos Públicos é a austeridade fiscal expansionista. Embora, teoricamente, a austeridade fiscal possa ser tanto pela elevação dos tributos, como pela redução dos gastos do setor público, no Brasil, comumente, é proposta apenas via queda das despesas (geralmente, defensores também de teses como do Estado Mínimo). Basicamente, a lógica é de que uma política de austeridade fiscal surta efeitos positivos no crescimento econômico, através da elevação da confiança dos agentes de mercado. Com isso:

“Ao mostrar responsabilidade em relação às contas públicas, o governo ganha credibilidade com os agentes econômicos e, diante da melhora nas expectativas, a economia passa por uma recuperação decorrente do aumento do investimento dos empresários, do consumo das famílias e da atração de capitais externos. A austeridade teria, portanto, a capacidade de reequilibrar a economia, reduzir a dívida pública e retomar o crescimento econômico”[iv].

Todavia, apesar de autores como Alesina, Perotti e Ardagna buscarem demonstrar a comprovação dessa teoria na prática[v], conforme expõe Blyth (2017), diversos estudos posteriores refutaram essa ideia, inclusive o próprio Perotti[vi]. Alberto Alesina, juntamente com os economistas italianos Carlo Favero e Francesco Giavazzi, publicaram mais tarde um livro reunindo mais evidências da teoria da austeridade expansionista[vii]. Porém, com o advento da pandemia, instaurou-se um ambiente ainda mais adverso e inadequado para a pregação de políticas que aplicam os preceitos teóricos. Busato e Almeida (2021, p. 24) concluem que:

“A tese da austeridade permanece por aqui completamente imune aos fatos, aos debates empíricos; ao reconhecimento de que o ajuste é contracionista; às experiências internacionais; e às recomendações de agências como o próprio FMI que mantém a recomendação de que o G20 atue em 2021 através de estímulos fiscais”.

Nesse sentido, não há sustentação teórica, tampouco prática, para manter a defesa do Teto dos Gastos Públicos, pautada nessa tese amplamente e continuamente refutada. No fim das contas, a austeridade fiscal expansionista não passa de um oxímoro preceito por neoliberais e agentes do mercado.

Ademais, dentre os argumentos em prol do Teto dos Gastos, a retomada do crescimento econômico no triênio 2017-2019 tampouco é digno de comemoração. Além de ter sido insuficiente para recuperar a recessão do biênio 2015-2016 (queda acumulada de -6,7%), ante um crescimento posterior de meros 3,8% em três anos, o desempenho de 2017-2019 foi inferior ao registrado no triênio 2011-2013 (período que ainda não vigia o Teto dos Gastos), com alta acumulada de 9,6%, representando uma taxa média anual de cerca de 3,0% (KUHN, 2020).

Ainda, não há nada que corrobore ou comprove que o crescimento econômico registrado em 2017 a 2019 se deva ao Teto dos Gastos. Em estatística, chamamos esse fenômeno de correlação espúria. É quando duas variáveis (ou um fato ou marco e uma variável) possuem variações de valores coincidentes, porém não apresentam uma relação comprovada de causalidade, ou seja, que no caso em questão, o Teto dos Gastos (variável explicativa) sirva para justificar a variação do PIB (variável dependente). Isto é, o que parece ser uma relação de causalidade, trata-se de uma mera casualidade.

Outra crítica relevante ao Teto dos Gastos, sobretudo na sua configuração, é a discrepância quanto a outras metas fiscais, como o superávit primário. Como bem explicam Carvalho (2020) e Oreiro e Paula (2021), enquanto o resultado primário (receitas menos despesas) tende a acompanhar a trajetória do crescimento econômico (pró-cíclico), que proporciona maior arrecadação (e o que permitiria financiar um aumento das despesas), o Teto dos Gastos não guarda qualquer coerência com a situação econômica do país, portanto, possui comportamento acíclico. Caso a economia cresça acima do previsto, sobrará um excedente que pode servir para gastar mais, porém, como os gastos são reajustados pela inflação, esse excedente será impedido de ser usado para tal fim (OREIRO, PAULA, 2021).

Adicionalmente, esse mecanismo tende a reduzir gradativamente o volume dos investimentos públicos no orçamento (GOMES, 2020). Isso porque as despesas obrigatórias seguem crescendo, não obstante em um ritmo menor que antes (média de 4,9% ao ano entre 2011 e 2014, contra 2,1% ao ano de 2015 a 2018)[viii]. Logo, “como o teto é reajustado pela inflação, a fatia do orçamento que sobra para investimentos tende a zero ao longo do tempo” (CARVALHO, 2020, p. 51). Uma demonstração disso é que, enquanto o montante de investimentos públicos oscilou de 1,03 a 1,24% sobre o PIB de 2010 a 2015, vem caindo paulatinamente: 0,6% em 2016 e 2017, 0,4% em 2018, 0,37% em 2019 e 0,3% em 2019 e 2020[ix]. Se a queda em 2010 a 2016 foi de 5% a.a., com o teto em vigor em 2016-2019, essa retração se intensificou em 12% a.a. (DWECK, 2020).

Não bastassem os pontos negativos supramencionados, a delimitação de um teto para os gastos públicos, reajustados apenas pela inflação, provoca paulatinamente menos espaço no orçamento para despesas discricionárias, o chamado “efeito achatamento” (DWECK, SILVEIRA, ROSSI, 2018). Segundo Dweck (2020), essas despesas registraram uma queda de 15,4% a.a. no período 2016-2019. Como Carvalho (2020) bem coloca, o teto provoca um conflito desnecessário entre as diversas áreas (educação, saúde, cultura, etc.) por mais recursos orçamentários, ao invés de buscar uma melhor alocação desses recursos. E aquelas que possuem menor poder de barganha, como Ciência e Tecnologia e Infraestrutura, tendem a perder ainda mais tamanho no orçamento.

Isso já é percebido no Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) aprovado para 2021 e, para o ano seguinte, a previsão é de quase zerar esses recursos (DWECK, 2020). Inclusive, segundo estudo de Francisco Funcia e Carlos Ocké-Reis, se a atual regra do Teto tivesse sido aplicada entre 2001 e 2015, os gastos com saúde teriam reduzido 0,5 ponto percentual (p.p.) sobre o PIB (CARVALHO, 2020). Na prática, a área de C&T registrou redução de 15% a.a. entre 2016 e 2019, acumulando uma diminuição de 38% (DWECK, 2020). E mesmo em plena recessão, houve queda do número de famílias atendidas pelo Bolsa Família em igual período (DWECK, 2020).

Importante ser ressaltado também é que, se a motivação divulgada para o teto era o controle dos gastos e a redução da dívida pública, ao deixar de fora o pagamento de juros sobre essa dívida, descartou o principal fator da elevação da dívida desde 2015. Isso porque os aumentos sucessivos da taxa SELIC pelo COPOM naquele ano tornaram mais altos os custos com juros pagos sobre títulos indexados a essa mesma taxa (CARVALHO, 2018). Na realidade, segundo a autora, o quadro de deterioração fiscal que justificou a aprovação se devia, além do pagamento de altos juros sobre a dívida pública, à recessão econômica que provocou uma queda drástica na arrecadação tributária. Ou seja, o Teto não possui nenhuma ação sobre as duas principais causas da recente piora da situação fiscal do país.

Desse modo, pode-se esperar que o teto provoque uma queda não apenas dos gastos públicos sobre o PIB, mas inclusive dos gastos per capita (DWECK, 2020). Como argumentam Gomes (2020) e Oreiro e Paula (2021), uma vez que a população aumenta em torno de 0,8% a.a., caso os gastos primários sigam constantes em termos reais, reduzirão em termos per capita ao ritmo do crescimento populacional. De acordo com DWECK (2020, p. 87), atualmente “o Brasil gasta com cidadão menos da metade da média da OCDE, sendo até três vezes menor do que países com Estado do Bem Estar Social desenvolvidos”.

Ademais, os gastos com a pandemia de 2020 foram financiados por créditos extraordinários, Dada a situação de calamidade pública, tornou não somente o volume de despesas significativamente maior (27,6% do PIB), como o teto não teve nenhum efeito sobre esses gastos. Um dos problemas apontados por Oreiro e Paula (2021, p. 55) é justamente o mecanismo do teto não apresentar nenhuma “cláusula de escape” (como existe no Peru), permitindo o seu descumprimento em casos extraordinários de “catástrofes naturais” (ou sanitárias, como a atual pandemia) ou uma “crise bancária sistêmica”.

Com a proposta de retomada do teto para a LOA em 2021, cairia para 19,8% do PIB. Ainda, o teto não logrou a redução da dívida pública conforme prometido, em que a dívida bruta aumentou de 69,8% para 75,8% entre 2016 e 2019 (DWECK, 2020). Mesmo com a queda da taxa SELIC, a redução na arrecadação tributária com a retomada lenta da economia exerceu fator importante para a elevação do endividamento público. Já segundo Dweck, Silveira e Rossi (2018), se entre 1997 e 2017, os gastos do governo federal aumentaram a sua participação de 14% para 19% do PIB, no atual modo de funcionamento, no período 2017-2037, caso o crescimento do PIB seja de 2,5% a.a., o nível dos gastos cairá para 12%.

Em suma, faz-se necessário pensar ou na reconfiguração do teto dos gastos, ou mesmo na sua revogação. Conforme aponta Élida Graziane Pinto[x], esse mecanismo se concentra apenas nas despesas primárias, enquanto outros fatores importantes com efeito na deterioração fiscal ficam a descoberto, como renúncias fiscais, regressividade tributária e despesas financeiras com juros (BOLLE, 2020). Para ela, isso torna o teto inclusive inconstitucional. Como bem argumenta a professora, o teto dos gastos já sofreu alteração de flexibilização por conta do leilão do pré-sal, para que a União pudesse repassar parte desses recursos para Estados e Municípios, o que demonstra que o teto não se trata de uma “cláusula pétrea” da Constituição (BOLLE, 2020). Por isso requer ser flexibilizado novamente, aperfeiçoado ou no limite até revogado, para impedir que comprometa o pacto social definido na Constituição de 1988 (GOMES, 2020). A atual regra do teto deteriora a prestação de serviços públicos essenciais com a qualidade requerida pela população, sobretudo a mais carente, transferindo para o mercado a responsabilidade de oferta desses serviços e recrudescendo o já elevado nível de desigualdade social do país (DWECK, SILVEIRA e ROSSI, 2018; DWECK, 2020). Por esse motivo que, para Bolle (2020), o teto se mostra totalmente inadequado para a nossa realidade. O seu custo, para agradar o mercado, é muito elevado frente aos parcos benefícios que supostamente tenha trazido para as finanças públicas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BLYTH, Mark (2017). Austeridade: a história de uma ideia perigosa. Autonomia Literaria.

BOLLE, Monica Baumgarten de (2020). Ruptura. Rio de Janeiro: Intrinseca. 320p.

BUSATO, Maria Isabel; ALMEIDA, João Lins de (2021). Intolerância à dívida e austeridade expansionista: uma revisão crítica à luz do debate recente. IE: UFRJ, Texto para Discussão, 14.

CARVALHO, Laura (2018). Valsa brasileira: do boom ao caos econômico. São Paulo: Todavia, 1ª Ed. 192 p.

_________________ (2020). Curto-circuito:o vírus e a volta do Estado. São Paulo: Todavia, 1ª Ed. 144 p.

DWECK, Esther (2020). Por que é imprescindível revogar o teto de gastos? In: DWECK, Esther; ROSSI, Pedro; OLIVEIRA, Ana Luíza Matos de. Economia pós-pandemia: desmontando os mitos da austeridade fiscal e construindo um novo paradigma econômico no Brasil. São Paulo, SP. Autonomia Literaria. 321 p.

DWECK, Esther; SILVEIRA, Fernando Gaiger; ROSSI, Pedro (2018). Austeridade e desigualdade social no Brasil. In: ROSSI, Pedro; DWECK, Esther; OLIVEIRA, Ana Luíza Matos de. Economia para poucos: impactos sociais da austeridade e alternativas para o Brasil. São Paulo, SP. Autonomia Literaria. 375 p.

GOMES, Ciro (2020). Projeto nacional: o dever da esperança. São Paulo: LeYa.

KUHN, Christian Velloso (2020). Década pandêmica: a involução da economia brasileira no período 2011-2020. In: ABRITA, Mateus Boldrine. Covid-19: impactos da pandemia na economia brasileira. Jundiaí-SP: Paco Editorial. 172 p. (Série Estudos Reunidos, 90).

OREIRO, José Luís; PAULA, Luís Fernando (2021). Macroeconomia da estagnação brasileira. Rio de Janeiro: Alta Books.

SANDRONI, Paulo (2003). Novíssimo dicionário de economia. São Paulo: Editora Best Seller, 12ª edição. 652 p.

[i] https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2021/09/20/apos-5-anos-teto-de-gastos-freia-despesas-mas-limita-investimento.htm. [ii] Idem. [iii] A lógica desse efeito é que o governo, para elevar os investimentos, busca empréstimos no setor privado, o que geraria um aumento da taxa de juros. Com isso, encareceria o crédito de empresas privadas, reduzindo os seus investimentos. O que é desconsiderado nessa teoria é que uma elevação da taxa de juros pode acarretar em uma expansão da oferta de crédito para suprir esse aumento da demanda. [iv] https://www.scielo.br/j/es/a/kPwjLRdn8xtJwxpt4T8R4NH/?lang=pt. [v] Ver ALESINA, Alberto; PEROTTI, Roberto (1995). Fiscal expansions and adjustments in OECD economies. Economic Policy, 21: 207-247; ALESINA, Alberto; ARDAGNA, Sílvia (1998). Tales of fiscal adjustment. Economic Policy, 13, 27: 516 e ALESINA, Alberto; ARDAGNA, Sílvia (2009). Large changes in fiscal policy: taxes versus spending. National Bureau of Economic Research, documento de trabalho 15 438, 12. [vi] PEROTTI, Roberto (2011). The austerity mith: pain without gain. Documento de trabalho 362 do Banco de Pagamentos Internacional. Disponível em HTTP: [vii] ALESINA, Alberto; FAVERO, Carlo; GIAVAZZI, Francisco (2019). Austerity: When It Works and When It Doesn't. Princeton University Press. [viii] PIRES, Manoel; BORGES, Bráulio (2019). A despesa primária do governo central: estimativas e determinantes no período 1986-2016. Estudos Econômicos, São Paulo, v. 49, n.2, PP. 209-234, abr-jun. [ix] https://valor.globo.com/brasil/noticia/2021/09/06/baixo-investimento-publico-freia-mais-a-retomada.ghtml. [x] Professora da FGV e Procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo.